위한
지역 차원의 계획을 원활하게 실행한다는 취지에서 군들은 계획 지역régions
du programme으로 재편성되었다. 이 계획 지역은 1960년에 지역 활동구circonscriptions
d'action régionale가 되었다가 1972년에 다시 지역régions으로 되었다.
<새로운
행정 구획도>3 -3. 행정
통치자가 내린 정치적 결정 사항들을 실행하고 조절하는 행정 조직이 통치자와 국민들 사이에서 톱니 바퀴처럼 기능함으로써 국가 권력이 권력으로서의 의미를 가지게 된다.
1) 국가 위원회(최고 행정 재판소)
구체제하의 국왕 자문회의Conseil du Roi의 후신으로 1799년에 창립된 국가 위원회는 프랑스의 국가 제도들 중에서 가장 오래된 것에 속하며 또한 가장 독특한 제도이기도 하다. 팔레 로와이알에 소재하고있는 국가 위원회의 위원은 총 200 명이다. 위원들은 국무 회의령에 의해서 임명되며 이론적으로는 해임 가능하고 부위원장의 지도를 받는다. 그 기능은 다음과 같다.
- 정부의 행정 사법 위원회의 기능을 수행한다. 분야별로
(내무, 재정, 공공 사업, 사회 분야) 분담하여, 정부가
의견 청취를 위하여 이 위원회에 제출하는 법안들(법률,
행정 명령 혹은 행정 조치)을 검토한다. 법률은 대부분의
경우 이러한 절차를 의무적인 사항으로 규정하고 있다.
- 1953년부터 국가 위원회는 상고 법원으로서 최고 행정
재판소의 기능을 갖게 되었다. 행정 기관에 의하여 피해를
보았다고 생각하는 사람은 누구나 국가 위원회에 상소할
수 있다.
- 최고 재판소로서, 권력에 대해 독립적인 국가 위원회는
대단한 권위를 누리며 정의와 권리의 상징인 바, 제일의
국가 기관이라 할 수 있다.
2) 공무원
19세기이래 프랑스의 공직 사회는 중요한 역할을 수행해 왔다. 특히 프랑스가 겪어온 빈번한 정치 체제 변동의 와중에서 국가의 연속성을 지켜온 것은 바로 관료제였다. 관료제는 공무원들에 의해서 구체화되는데 공무원들의 숫자는 일 세기 동안에 10 배로 증가했다. 오늘날 공무원은 260 만 여명에 이른다: 189 만 명의 민간 정식 공무원, 366,000 명의 민간 임시직 공무원, 314,000 명의 직업 군인 그리고 157,000 명의 일용직 공무원
이러한 수치들은 공무원들의 숫자가 너무 과다하다는 여론을 확산시키기에 충분하다. 그러나 오늘날 공공 부문의 확대는 피할 수 없는 현상으로서 모든 영역에 걸쳐서 국가가 떠맡아야 할 임무들이 확대일로에 있어서 그에 따른 공무원들의 증가 또한 어쩔 수 없는 일인 것처럼 보인다.
* 행정 분야의 명암: 프랑스의 행정 체제는 국내에서보다는 외국에서 더 큰 호평을 받고 있다. 오랜 경험에서 우러난 행정의 조직화, 조직간의 엄격한 경계 구획 그리고 치밀하고 중앙집권화된 행정 구조 이런 점들이 프랑스 행정이 외국으로부터 인정받게 되는 요인이다. 그러나 행정의 실수요자들은 행정의 늑장과 형식주의 그리고 비효율에 대해서 불만을 제기한다. 해묵은 <관료주의>는 그래서 시사 풍자 가수들이나 소설가들의 표적이 되어 이들 예술가들은 <회전의자 족속들 ronds-de-cuir>을 마음껏 야유해 왔다. 그러나 행정도 수없이 많은 분야로 분화되어 있는 오늘날에 있어서는 이렇듯이 싸잡아서 행정 전체를 비난하는 것은 부당한 일이 되어 버렸다. 그리고 공무원들이라 해도 그들의 직급에 따라 의식과 행동 방식이 많은 차이를 보여 준다. 국민들과의 관계를 개선하기 위해 프랑스의 행정 당국은 행정 구조와 행정 방식을 쇄신하기 위해 많은 노력을 기울여 오고 있다.
* 하급 공무원: 대부분의 경우 평범한 계층의 출신들이어서 자신들이 육체 노동자 범주에 끼지 않고 대집단 grand corps, 거대하고 확고한 집단인 공직자 집단에 소속되고 있다는 사실에 자못 큰 긍지를 느낀다. 매달 급여가 지급되며 은퇴할 그날까지의 인생 계획을 확실하게 설계해 놓고 있다. 품위와 안정을 대단히 선호하며 직위와 사회적 신분의 상승을 누릴 수 있다는 생각을 지니고 있다(그 생각이 맞는 생각인지 틀린생각인지는 모르지만).
* 고급 공무원: 약 10,000 여명에 달하는 고위직 행정 공무원들이 공직 사회의 정상을 형성하고 있다. 국가 위원회, 감사원, 금융 감독원, 도청 고위 공직단 그리고 외교관 등이 이에 속하며 이러한 고위 직책은 오늘날 국립 행정 학교(ENA) 출신들이 장악하고 있다. 그 결과 이들 고위 공직자들은 과거에 비해서 상호간에 더 큰 정신적 유대감을 형성하고 있다. 이들은 일반적으로 유복한 계층의 출신들로 스스로가 전통의 계승자이며 수탁자라고 생각하고 있다. 책임감을 느껴 봉사하고자 하고 주도적인 역할을 담당하고자 하는 이들은 개념적 사고와 종합에 대한 취향을 가지고 있다.
* 고위 공무원 les grands commis: 질서 정연하고 동질적인 고급 공무원들 중에서 고위 공무원들이 발탁되는데 그들은 특별하게 뛰어난 능력의 소유자들로서 책임자의 직책을 맡는다. 이들은 막강한 권한(계약, 보조금 지급, 인사권, 서훈권 등), 장기적으로 무엇이 공공의 이익에 부합되는지를 판단해내는 안목, 엄격한 자기 관리 그리고 지칠줄 모르는 활동력을 겸비한 이들은 말하자면 사회자 겸 연출가의 역할을 수행한다. 가스통 베르제Gaston Berger, 루이 족스Louis Joxe, 루이 아르망Louis Armand과 같은 사람들이 여기에 속하며 이들은 1945년부터 국토 계획, 고등 교육 제도, 외교 정책, 철도 사업 등 주요 공공 분야를 재정비하는 데에 공헌했다. <정치인들의 허약성은 흔히 고위 공무원들의 강점을 만들어 낸다>는 알베르 소비의 말은 시사적이다.
* 중앙 행정 부처: 행정의 중앙 집권화 영향으로 중앙 부처의 역할이 사실상 국가의 본질적 역할이기도 했다. 중앙 부처는 전체 공무원의 3 %에 불과한 40,000 여명의 인원을 보유하고 있을 뿐이다. 각 행정 부처는 모든 공무원들이 장관의 지휘를 받으며 장관은 그 자신이 임용한 10 여명의 인원으로 구성된 장관 보좌관단 cabinet du ministre의 보좌를 받는다. 장관보다 더 안정적인 지위를 유지하는 국장들이 장관의 지시 사항을 행정적으로 시행하는 역할을 담당한다.
3) 지방 행정
1981년에 지방 행정에 대한 중요한 개혁이 이루어졌다. 2 년의 경과 기간을 거쳐 시행된 이 개혁안은 지방 권력의 행사에 대한 방식을 근원적으로 바꾸어 놓았다. 이 계혁안의 골자를 살펴 보기 전에 먼저 이전 제도들의 구조를 한번 살펴 볼 필요가 있다.
* 중앙 권력의 간섭: 대혁명이 구축해 놓은 행정 조직 체계를 이용하여 중앙 권력은 전국의 모든 영역을 통제한다. 오늘날 프랑스의 본토는 95 개의 군département을 포함하고 있는데, 각 군은 구arrondissement, 읍canton, 면 commune(대혁명 이전의 카톨릭 교구의 후신)의 순서로 분할되어 있다. 읍을 제외한 모든 지방 행정 단위에 중앙 권력을 대표하는 공무원이 파견되어있다.
* 지방 의회: 프랑스 사람들이 지니고 있는 체계 지향적 정신esprit de système과 더불어 역사적 상황 때문에 프랑스는 더욱 더 강력한 중앙 집권적 행정 조직을 갖게 된다. 그러나 개인주의, 자유 정신, 민주주의적 이상과 같은, 중앙 집권에 반대하는 의 힘들이 작용하여 지방 의회가 탄생했다. 주민들의 보통 선거를 통하여 구성되는 지방 의회는 지역적 그리고 지방적 일들을 심의하게 된다. 그러나 지방 의회는 도의회 시의회를 막론하고 중앙 권력에서 파견한 대표자들의 통제하에 놓여 있게 된다.
* 지역 재편성: 지방 행정 조직을 근대화하기 위하여 지역 재편성 사업이 다양하게 추진되었다.
- 면commune의 재편성: 재편성 작업은 통합 방식(단순 통합 혹은 여러 면의 연합체 구성에 의한 통합)이거나, 도시 공동체communautés urbaines( 400 만 명의 주민을 포용하는 251 개의 면을 9 개의 도시 공동체로 재편성)를 창설하는 방식, 아니면 지구district 혹은 면 조합syndicats de communes(이러한 면 조합은 지역 개발에 필요한 공동 금융 지원을 가능하게 해준다)을 구성하는 방식으로 실행되었다.
- 군département 재편성: 1955 년, 경제 사회 발전과 국토 개발을 위한
지역 차원의 계획을 원활하게 실행한다는 취지에서 군들은 계획 지역régions
du programme으로 재편성되었다. 이 계획 지역은 1960년에 지역 활동구circonscriptions
d'action régionale가 되었다가 1972년에 다시 지역régions으로 되었다.
<새로운
행정 구획도>
4) 탈중앙 집권화와 지방화
20 세기 마지막의 4반세기의 프랑스에 있어서 중앙 권력의 재분배의 문제가 시급한 과제로 제기된다. 1982년의 법률에 의하여 실행된 탈중앙 집권화 정책은 이러한 요구에 부응하기 위한 조처였다.
* 탈중앙 집권화의 필요성: 오랫동안 프랑스는 국가와 지방 사이에 존재하는 심한 권력의 불평등에도 별 불만을 느끼지 않았고, 또한 이들 각각의 공공 기관은 자신들의 힘의 범위 내에서 나름대로 시민들의 정치 참여을 보장해오고 있었다. 프랑스 정치 체제의 한 특징이기도 한, 국가 중앙 권력의 압도적 우세 현상은 아무런 문제가 없는 것처럼 보였다. 그러나 인구의 증가와 경제의 비약적 발전은 근본적인 변화들을 불러 왔다. 점점 더 다양해지고 복잡해지는 사회의 제반 문제에 효과적으로 대처하기에는 행정 조직은 너무 비대해 있었다. 그리하여 국가는 국민들이 국가가 가지고 있는 감독, 최고 결정 권한에 가까이 갈 수 있도록 노력을 기울여 왔다. 더 나아가서 국가는 중앙 권력에 종속되지 않는 주민의 대표들에게 재량권을 대폭 이양하고자 시도했다.
* 지방화의 태동: 1969년 국민 투표에 부쳐진 지방 분권화 법안이 부결된 후, 프랑스는 퐁피두 대통령 시절 동안 조심스럽게 지방화의 길로 접어들었다. 1972년 7월 5일의 지방 개혁법은 1973년 10월부터 시행에 들어갔다.
지역 활동구는 그때부터 지역이 되고 법적 재정적 인격을 갖춘 특수 지방 자치 단체 기관으로 승격한다. 그리고 파리 지역과 코르시카 지역은 특별한 신분을 부여받는다. 지역은 군이나 면처럼 정식 지방 자치 단체의 신분에 이르지는 못 했지만 그 권한은 점점 증대된다.
지역청Le préfet de région은 교육 기관 및 집행 기관으로서 기능한다. 지역은 두 개의 지역 의회를 갖게 된다. 지역은 다음의 3 가지 재원에서 나오는 수입을 근거 삼아 예산권을 가지게 된다.
- 국세 이관: 운전 면허증세.
- 국세 보조금: 부동산 거래세 및 자동차 등록세.
- 지방세 보조금: 대지 혹은 공한지에 부과하는 토지세,
주민세, 직업세.
나아가서 지역은 파급 효과와 지역적 특성의 강화를 위해 사업들을 추진할 수 있으며 그 재원 조달을 위해 지역채를 발행할 수 있다.
지역은 국가 혹은 지방 자치 단체로부터 새로운 권한을 이관 받을 수 있으며 그에 상응하는 재원을 받을 수 있는 길이 법률로 규정되어 있다.
* 지방 분권화의 실행: 1982년 3월 2일 < 면, 군, 지역의 권리와 자유 그리고 권한의 분배>에 관한 법률안 즉 지방 분권화 법률안이 가결되었다. 수세기에 걸친 중앙 집권화 후에 이루어진 <조용한 혁명>이라 할 수 있는 이 법은 도지사와 지역지사가 가지고 있던 행정권을 도의회 의장과 지역 의회 의장에게 이양하도록 했다. 또한 중앙 정부의 행정적 재정적 차원의 모든 간섭권을 철폐하고 아울러 면, 군, 지역 정부의 행위들에 대한 사전 심사 제도도 철폐하였다. 그리고 이 법은 지방 자치 단체들이 경제 부문에도 개입할 수 있는 가능성을 증가시켜 놓았다.
* 지역: 지역은 이제부터 명실상부한 정식적인 지방 자치 단체로 승격되었으며 그 권한은 다음과 같다.
- 지역의 경제적, 사회적, 위생적, 문화적, 과학적 발전과
국토의 개발을 증진시키고
- 국가와 여타의 지방 자치 단체 및 지역내의 공공 기관들을
보조하는 역할을 수행한다.
* 지역 의회: 보통 선거로 선출되는 임기 6 년의 의원들로 구성된다. 지역 의원의 정수는 그 지역에서 선출되는 상하 국회 의원의 숫자의 2 배수이며(단, 일 드 프랑스 지역, 리무젱 지역 그리고 코르시카와 해외 영토는 예외), 리무젱 지역의 41 명을 최소로 일 드 프랑스 지역의 197 명을 최대로 하는 분포도를 보인다. 지역 의회는 의장을 선출하며 의장은 지역의 행정을 책임진다. 지역 의회는 심의하는 일을 담당하며 의장은 사건을 심리하고 결정 사항을 집행하는 역할을 맡는다.
* 경제, 사회 지역 위원회: 이 위원회는 경제, 사회, 직업, 가정, 교육, 과학, 문화 및 체육 등에 관계되는 모든 기관 혹은 단체의 대표들 그리고 지역의 발전에 공헌하는 모든 사람들로 구성되어 있다. 이 위원회는 지역 의회에 제출된 안건들에 대하여 자문을 받는다.